R.Gazete No: 33268
R.G. Tarihi: 02.06.2026
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI 1
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2025/269
Karar
Sayısı : 2026/72
Karar Tarihi: 26/3/2026
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Hatay 1. Vergi Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU:
27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 241. maddesinin 18/6/2009
tarihli ve 5911 sayılı Kanun'un 63. maddesiyle değiştirilen (1) numaralı
fıkrasında yer alan "…ikincil
düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket…" ibaresinin Anayasa'nın
2. ve 38. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi
talebidir.
OLAY: Usulsüzlük cezasının kaldırılması istemiyle yapılan başvurunun reddine yönelik işlemin iptali talebiyle açılan davada itiraz
konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için
başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun'un 241. maddesinin itiraz konusu
kuralın da yer aldığı (1) numaralı fıkrası şöyledir:
"1. (Değişik: 18/6/2009-5911/63 md.) Bu Kanunda ayrı bir ceza
tayin edilmiş haller saklı kalmak üzere, bu Kanuna ve bu Kanunda tanınan
yetkilere dayanılarak çıkarılan ikincil
düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket edenlere söz konusu
düzenlemelerde açıkça öngörülmüş olması kaydıyla altmış TL usulsüzlük cezası
uygulanır."
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi
İçtüzüğü hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri
BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız
SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz
AKÇİL, Ömer ÇINAR ve Metin KIRATLI'nın katılımlarıyla
25/12/2025 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle sınırlama
sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa'nın 152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40.
maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak
bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümlerini Anayasa'ya aykırı
görmesi ya da taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi
olduğu kanısına varması durumunda bu hükümlerin iptali için Anayasa Mahkemesine
başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa
Mahkemesine başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin
görevine giren bir davanın bulunması, iptali talep edilen kuralın da o davada
uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural ise bakılmakta olan davanın
değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı
sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikteki
kurallardır.
3. 4458 sayılı Kanun'un 241. maddesinin
(1) numaralı fıkrasında -bu Kanun'da ayrı
bir ceza tayin edilmiş hâller saklı kalmak üzere- Kanun'a ve Kanun'da tanınan
yetkilere dayanılarak çıkarılan ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere
aykırı hareket edenlere söz konusu düzenlemelerde açıkça öngörülmüş olması
kaydıyla altmış TL usulsüzlük cezasının uygulanacağı hükme bağlanmıştır. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, anılan fıkrada yer
alan "…ikincil düzenlemelerle getirilen
hükümlere aykırı hareket…" ibaresinin iptalini talep etmiştir.
4. Bakılmakta olan davanın konusu, 4458 sayılı Kanun'a
dayanılarak çıkarılan ikincil düzenlemeye aykırılık nedeniyle uygulanan
usulsüzlük cezasının iptali talebine ilişkindir. Fıkrada yer alan "…aykırı
hareket…" ibaresi ise ikincil düzenlemeye aykırılığın yanı sıra 4458 sayılı
Kanun'a aykırılık hâllerini düzenleyen "bu
Kanuna…" ibaresi yönünden de geçerli, ortak kural niteliğindedir. Bu
itibarla bakılmakta olan davanın konusu gözetilerek kuralın esasına ilişkin
incelemenin fıkrada yer alan "...ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere…"
ibaresi ile sınırlı olarak yapılması gerekir.
5. Açıklanan nedenlerle 27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı
Gümrük Kanunu'nun 241. maddesinin (1) numaralı
fıkrasında yer alan "…ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı
hareket…" ibaresinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin
incelemenin anılan fıkrada yer alan "...ikincil düzenlemelerle getirilen
hükümlere…" ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Burak FIRAT
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü,
dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
7. 4458 sayılı Kanun'un 1. maddesinde anılan Kanun'un
amacının Türkiye Cumhuriyeti gümrük bölgesine giren ve bu bölgeden çıkan eşya
ile taşıtlara uygulanacak gümrük kurallarını belirlemek olduğu belirtilmiştir. Kanun'un 231
ila 241. maddelerinde gümrük idaresinin uygulayacağı cezalar düzenlenmiştir.
8. 241. maddenin (1) numaralı fıkrasında Kanun'da ayrı
bir ceza tayin edilmemek şartıyla Kanun'a veya Kanun'da tanınan yetkilere
dayanılarak çıkarılan ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket
edenlere söz konusu düzenlemelerde açıkça öngörülmüş olması kaydıyla usulsüzlük
cezasının uygulanacağı hüküm altına alınmıştır. Anılan fıkrada yer alan "…ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere…"
ibaresi itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.
B. İtirazın Gerekçesi
9. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralda
usulsüzlük cezasını gerektiren eylemlerin ikincil düzenlemelerle belirlenmesine
imkân tanınmasının gümrük yükümlüleri bakımından belirsizliğe neden olduğu, bu
kişilerin hangi eylemleri karşılığında bu cezayla karşılaşacaklarını düzenleyen
açık ve anlaşılır bir düzenlemenin bulunmadığı, ayrıca idarenin yönetmelik,
tebliğ, genelge gibi benzeri nitelikte düzenleyici işlemler yapabileceği
dikkate alındığında "ikincil düzenlemeler"
kavramının da belirsizlik içerdiği belirtilerek kuralın Anayasa'nın 2. ve 38.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
10. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;
eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki
güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine
açık olan devlettir.
11. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir.
Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi
bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına
imkân tanımaması gerekir. Belirlilik ilkesi; hukuksal güvenlikle bağlantılı
olup bireyin kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya
hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi
müdahale yetkisini verdiğini anlamasını zorunlu kılmaktadır.
12. Anayasa'nın 38.
maddesinin birinci fıkrasında "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan
kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçu
işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza
verilemez." denilerek suçun kanuniliği, üçüncü fıkrasında da "Ceza
ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur."
denilerek cezanın kanuniliği ilkesi güvence altına alınmıştır.
Anayasa'nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi
uyarınca hangi fiillerin yasaklandığının ve bu yasak fiillere verilecek
cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak açıklıkta, anlaşılır ve sınırları
belirli olarak kanunda gösterilmesi gerekmektedir. Kişilerin yasak fiilleri
önceden bilmeleri düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin
güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2020/16, K.2020/33, 25/6/2020,
§ 15).
13. Anayasa'nın anılan maddesinde idari suç ve cezalar
ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu
maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına
aykırılık ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına
aldığı hukuki bir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her
ikisi de cebir içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, § 13).
14. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki
sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar
arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek
miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler
de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için
öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların
ilke olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanun koyucunun
daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen
yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek
uygulanması nedeniyle Anayasa'nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve
kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.
Yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla
değişen ve gelişen şartları gözetilerek suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin
idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir (AYM, E.2015/85,
K.2016/3, 13/1/2016, §14; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 19).
15. Anayasa'nın 38.
maddesinin gerekçesinde de belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi,
kanun koyucunun açık suç hükmü
koymasına yani fiili bildirmeden suç konusunu gösterip bunun yaptırımını
belirtmesine engel değildir. Öğretide suçun cezasını ve konusunu açıkça
tanımlamış olmasına rağmen suça vücut verecek somut fiilin ne olduğunu
belirtmeyerek bunu idareye bırakan kanun hükümlerine çerçeve kanun veya açık
ceza hükmü denmektedir. Bu tür hükümlere zamanın gereklerine göre sık sık
değişik tedbirlerin alınmasına veya alınan tedbirlerin kaldırılmasına lüzum
görülen hâllerde, yasama organının yapısı bakımından ağır işlemesi ve günlük
olayları izleyerek zamanında gerekli tedbirleri almasının güçlüğü nedeniyle
birçok çağdaş hukuk düzeninde yer verildiği görülmektedir. Anayasa Mahkemesinin
birçok kararında da açık ceza hükmü düzenlemelerinin suç ve cezada kanunilik
ilkesine aykırı olmayacağı belirtilmiştir (AYM, E.1962/198, K.1962/111,
10/12/1962; E.1963/4, K.1963/71, 28/3/1963; E.2001/143, K.2004/11, 10/2/2004;
E.2011/64, K.2012/168, 1/11/2012).
16. Ancak açık ceza hükmünün
Anayasa'nın 38. maddesine aykırı olmaması için suç konusunun ve yaptırımının
tereddüde yer vermeyecek şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerin
belirlenen somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin
sağlanması gerekir. Ancak bu şekilde suçu belirleyen kuralın erişilebilir ve
öngörülebilir olması sağlanabilir. Aksi takdirde kişilerin yasaklanmış olan
fiilleri önceden bilmeleri ve kendi hareketlerini buna göre ayarlamaları mümkün
olmayacak ve ceza sorumluluğu bireylerin bilinçli tercihlerine bağlanmayarak
birey özgürlüğünün güvence altına alınması imkânı önemli ölçüde ortadan
kaldırılmış olacaktır (AYM, E.2015/41,
K.2017/98, 4/5/2017, § 182).
17. Açık ceza hükümlerinin Anayasa'ya uygunluk
denetiminde bu tür düzenlemelerin suçta ve cezada kanunilik ilkesine kategorik
olarak aykırılık teşkil etmediği, ancak anayasal güvenceler çerçevesinde bir
denetime tabi tutulmaları gerektiği açıktır. Bu kapsamda incelemenin bireylerin
temel hak ve özgürlüklerini güvence altına alan hukuk devleti ilkesinin bir
gereği olarak belirli ve öngörülebilir ölçütler çerçevesinde yapılması
zorunludur.
18. Bu bağlamda ilk olarak açık ceza hükmüyle düzenlenen
alanın niteliği incelenmelidir. Bu kapsamda düzenlemenin sık değişen, teknik ve
uzmanlık gerektiren dinamik bir alana ilişkin olup olmadığı belirlenmelidir.
Zira yasama organının yapısı gereği ağır işlemesi ve değişen koşullara süratle
uyum sağlama güçlüğü karşısında bu tür alanlarda ayrıntılı düzenlemelerin
idareye bırakılması zorunlu hâle gelebilmektedir. Ancak bu durum, açık ceza
hükmüne başvurulmasını olağan değil istisnai bir yöntem hâline getirmektedir.
Dolayısıyla söz konusu alanın gerçekten dinamik ve teknik bir nitelik taşıyıp
taşımadığı ortaya konulmadan açık ceza hükmüne başvurulması, suçta ve cezada
kanunilik ilkesinin zedelenmesi sonucunu doğurabilecektir.
19. İkinci olarak suçun konusu ile yaptırımın kanunda
yeterli açıklıkta ve tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenip belirlenmediği
değerlendirilmelidir. Bu çerçevede kanunun ikincil düzenlemelere bırakılan
alanın kapsam ve sınırlarını belirleyen çerçeve hükümler içerip içermediği
incelenmelidir. Özellikle idareye verilen yetkinin, yalnızca teknik ayrıntıları
ve somut fiilleri belirlemeyle sınırlı olup olmadığı ya da bunun ötesine
geçerek hangi fiillerin yaptırıma tabi tutulacağına ilişkin geniş ve sınırları
belirsiz bir takdir alanı tanıyıp tanımadığı gözetilmelidir. İdareye suça konu
fiilleri belirleme yetkisinin yanı sıra bu fiillerden hangilerinin yaptırıma
tabi tutulacağını tayin etme yönünde bir takdir alanı tanınması hâlinde
yaptırıma bağlanan fiillerin kanunla yeterli açıklık ve kesinlikte belirlenmiş
olduğundan söz edilemez. Bu durumda hangi eylemlerin hukuki yaptırıma konu
olacağının kanun düzeyinde öngörülebilir bir çerçevede ortaya konulmaması
nedeniyle bireylerin davranışlarını buna göre yönlendirmeleri mümkün
olmayacaktır. Bu ise suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ayrılmaz unsurları
olan belirlilik ve öngörülebilirlik güvencelerini zedeler. Buna karşılık
ikincil düzenlemelere bırakılan alanın kapsam ve sınırlarının kanunun diğer
hükümleriyle belirlenmiş olması ve bu suretle idareye tanınan yetkinin
çerçevesinin çizilmesi hâlinde açık ceza hükmünün anılan nedenle tek başına
Anayasa'ya aykırı olduğu sonucuna ulaşılamaz.
20. Son olarak ise kanunun atıfta bulunduğu ikincil
düzenlemelerde yer alan somut fiillerin ilgililer tarafından önceden
bilinebilir olmasını sağlayacak güvencelerin bulunup bulunmadığı
incelenmelidir. Bu bağlamda söz konusu düzenlemelerin Resmî Gazete'de
yayımlanması, ilan edilmesi, duyurulması veya ilgililere başka yollarla
bildirilmesi gibi mekanizmalarla erişilebilir kılınıp kılınmadığı
gözetilmelidir. Zira bireylerin hangi fiillerin yasaklandığını önceden bilmesi
ve davranışlarını buna göre yönlendirebilmesi, suçta ve cezada kanunilik
ilkesinin temel unsurlarından biridir. İkincil düzenlemelerin ilgililerin
bilgisine sunulmasını güvence altına alan herhangi bir mekanizmanın
öngörülmemesi hâlinde düzenlemelerin öngörülebilir ve erişilebilir olduğu söylenemez.
Bu durum da suçta ve cezada kanunilik ilkesiyle bağdaşmayacaktır.
21. Bu bağlamda ilk olarak itiraz konusu kural bakımından
düzenlenen alanın niteliği değerlendirilmelidir. Kuralla, usulsüzlük cezasının
uygulanmasının öngörüldüğü alan gümrük işlemlerine ilişkindir. Gümrük
işlemlerinin uluslararası ticaret, ekonomik gelişmeler ve teknik düzenlemelerle
doğrudan ilişkili olduğu gözetildiğinde değişen koşullara göre ayrıntılı
düzenlemeler yapılmasını gerektiren teknik bir alan olmadığı söylenemez.
22. İkinci olarak kurala konu suçun konusu ile yaptırımın
kuralda yeterli açıklıkta ve tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenip
belirlenmediği hususunun incelenmesi gerekmektedir. Kuralda 4458 sayılı
Kanun'da ayrıca bir ceza öngörülmemiş hâllerde ikincil düzenlemelerle getirilen
hükümlere aykırı hareket edenlere usulsüzlük cezasının uygulanacağı
belirtilmiştir. Ancak kural uyarınca usulsüzlük cezasının uygulanabilmesi için
yalnızca fiillerin ikincil düzenlemelerde belirlenmesi yeterli olmayıp bu fiillerin
usulsüzlük cezasına tabi olacağının da söz konusu düzenlemelerde açıkça
öngörülmesi gerekmektedir. Bu durum, yalnızca fiillerin değil aynı zamanda
hangi fiillerin yaptırıma tabi olacağının belirlenmesinin de ikincil
düzenlemelere bırakılması sonucunu doğurmaktadır.
23. Başka bir ifadeyle kuralla idareye, ikincil
düzenlemelerde yer alan yükümlülüklerden hangilerinin usulsüzlük cezası
yaptırımına bağlanacağını belirleme yetkisi verilmektedir. Bu durum, suç
konusunun kanunla belirlenmesi yerine idari düzenlemelerle belirlenmesine yol
açmaktadır.
24. Öte yandan kuralda yer verilen "ikincil düzenlemeler" kavramı yalnızca yönetmelikleri değil tebliğ,
genelge ve benzeri düzenleyici işlemleri de kapsayabilecek genişliktedir. Bu
tür düzenleyici işlemlerin tamamının Resmî Gazete'de yayımlanması, ilan
edilmesi, duyurulması ya da ilgililere bildirilmesi zorunluluğu
bulunmamaktadır. Dolayısıyla ikincil düzenlemelerle getirilen yükümlülüklerin
ve bunlara bağlanan yaptırımların kişilerin bilgisine sunulmasını güvence
altına alan bir kanuni düzenlemenin de bulunmadığı tespit edilmiştir.
25. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 2. ve 38.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
IV. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
26. 6216 sayılı Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı
kararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün belirli
kurallarının iptali, diğer kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunu
doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği
öngörülmektedir.
27. 4458 sayılı Kanun'un 241. maddesinin (1) numaralı
fıkrasında yer alan "…ikincil
düzenlemelerle getirilen hükümlere…" ibaresinin iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan anılan
fıkrada yer alan "…ve bu Kanunda
tanınan yetkilere dayanılarak çıkarılan…" ibaresinin 6216 sayılı Kanun'un
43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.
V. HÜKÜM
27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 241.
maddesinin 18/6/2009 tarihli ve 5911 sayılı Kanun'un 63. maddesiyle
değiştirilen (1) numaralı fıkrasında yer alan;
A. "…ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere…" ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
B. "…ve bu Kanunda tanınan yetkilere dayanılarak çıkarılan…" ibaresinin
30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 43. maddesinin
(4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE,
26/3/2026 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
----------o----------
